收費公路的通病到底是什么？

全國收費公路專項清理第一階段摸底調查已于8月底結束，各地的摸底情況近期正陸續對外公布；截至目前，至少已有江蘇、北京、重慶、寧夏等12省市區作了公布，他們的摸底調查結果反映了那些值得關注的問題？

首先是債務余額高，東部地區尚可承受，而中西部地區存有隱憂。根據12省市區的調查結果，他們的收費公路的累計債務余額超過7500億元，而去年的總收費額為1025.7億元。應該說，近十幾年來各地公路尤其是高速公路建設進展迅猛，在“貸款修路、收費還貸”的模式下，收費公路暫時負債經營是正常的，不必過分擔憂。以欠債較多的江蘇省為例，雖然累計債務余額高達1338億元，但全省收費公路每年進賬也高達234億元，巨額債務并非不可承受。可是，中西部一些省區的情況恐怕就不那么樂觀了，如前一陣被媒體曝光的云南省公路近千億元貸款面臨違約、平臺貸款風險引起銀行業高度關注的事件。

其次是還貸占比低，還貸速度大可提升。從各地公布的情況看，很多省份公路還貸占收入之比為六七成，有的不足50%。比如某個特大城市，2010年收取公路通行費近60億元，只有20.66億元用于還貸，占比不足34.6%，其中償還本金僅0.52億元，償還利息20.14億元——照此還貸速度，余額為338.57億元的債務不知何時才能還清。實際上，公路管理部門機構臃腫、人員收入和運營管理費用過高等問題，是全國很多地方收費公路的通病；這種狀況如不改變，再多的公路收費也填不滿這個無底洞。

公路收費本來是為了什么？

根據摸底調查發現的問題，結合為期一年的收費公路專項清理轉入后續的自查自糾、檢查復核、總結完善階段的工作實際，筆者認為，有必要再次重申公路收費的指導思想和基本原則。簡而言之，公路收費是為了在較短的時間里建設更多的公路，以滿足經濟社會發展和老百姓出行的需要；收費是為了還貸，而不能摻雜其他動機，還貸的速度越快，還路于民就越快，政府提供公路這一公共服務的目的也就能夠較快實現。

這次專項清理，應該進一步落實上述指導思想和基本原則。筆者以為，清理并糾正公路超期收費、通行費收費標準偏高等違規及不合理行為，堅決撤銷已經期滿的收費項目，取消間距不符合規定的收費站（點），只是階段性的工作目標；而再次思考“公路收費本來是為了什么”，并對公路建設模式和管理體制進行反思與改革，才能從根本上解決問題。

實行收支兩條線已刻不容緩

目前，我國的收費公路分為政府還貸公路和經營性公路。據統計，在現有一級和二級公路中，政府還貸公路居多，而在高速公路中，經營性公路居多。經營性公路大多是從政府還貸公路變性而來，如建成于1993年的某特大城市的機場高速公路，總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元，其余4億元為該市與交通部合資，前者使用市財政資金，后者以投入車輛購置附加費的形式出資，這兩項均歸為國家財政出資；在收費3年多后，該市于1997年1月，將機場高速由政府還貸公路變更為經營性公路，重新批準收費30年；兩年后，該市將路權劃撥給當地公路發展集團有限公司，由這家公司運營管理。這是經營性公路的一種，另一種是經營權上市，由上市的路橋公司運營管理。

盡管許多人堅持認為，高速公路應當止于政府還貸公路，選擇路權轉讓或上市的方式并不妥當，但并不妥當的變性已經發生，復雜的利益關系已經形成，改正需要時間；那么當下，應當如何規范社會各方質疑頗多的公路收費呢？筆者以為，在諸多可以采取的措施中，實行收支兩條線已刻不容緩。特別要指出的是，這里的收支兩條線，不是公司內部的收支兩條線，而是由主管部門介入的收支兩條線，即全部公路收費上繳主管部門，主要用于償還公路修建的貸款；公路管理機構或公司通過編制經費預算，經審查、批準后，獲得運營管理費用。惟其如此，收費標準、收費期限才能得到嚴格執行，收費流向才能做到切實透明。

路橋應逐步成為真正的公共物品

可能有人會問，路權轉讓或上市后，公路的經營管理已經是公司行為，實行上述意義的收支兩條線不是對公司經營管理的干預嗎？首先，我們需要明確，路權的轉讓或上市是不恰當的，實行收支兩條線是對此的一種糾正，如此方可“治本”。其次，應在實行收支兩條線的基礎上，逐步將路橋行業轉變為公共服務行業，將路橋公司回歸非營利性組織，直至使路橋成為真正的公共物品。因此，這一干預是不得已而為之，乃至是必須為之，不為之，不僅不能解決路橋收費之亂象，更無法“還路于民”。

在公共經濟學的分析框架中，中國目前的高速公路和部分一、二級公路是混合物品（服務），即兼有公共物品和私人物品的性質，其投入既來自公共資源即財政資金，也來自私人資源，即車輛收費。混合物品一般由兩種原因引起：一是具有非競爭性和排他性；二是具有外部性。中國現有的公路是二者兼而有之。提供混合物品的行業一般是公共服務業，根據中國收費公路的現狀和趨勢，逐步將路橋行業劃入公共服務業，再恰當不過。如果這一分析成立，那么，路橋行業的微觀組織不應當是營利性企業，更不應該是上市公司，而應當是非營利機構。

如果包括高速公路在內的所有收費公路止于政府還貸公路，那么，收費機構的非營利性質是理所當然的。對非營利性機構實行上述意義的收支兩條線，同樣理所當然。盡管現在有部分公路成了經營性公路，但將其回歸政府還貸公路直至“公共路”，是大勢所趨，只是一個時間問題，而從解決收費機構的性質入手破題，當為合理、可行的選擇。

（作者為上海交通大學經濟學院教授，執行院長）